Ministerstwo Finansów szykuje zmiany w fakturowaniu usług budowlanych. W grze kilka miliardów złotych rocznie

Resort finansów pracuje nad rozwiązaniami ograniczającymi szarą strefę w budownictwie — rozważane są zmiany zasad wystawiania faktur i paragonów, wykorzystanie dziennika budowy oraz analiza płatności bezgotówkowych. Według badań GUS budownictwo jest drugą co do wielkości branżą pod względem szarej strefy, a jej udział w tym obszarze wyniósł w 2024 roku 1,5 proc. PKB. Analitycy UCE Research szacują potencjalnie nieujawniony obrót na usługach dla gospodarstw domowych na 5,9–8,4 mld zł rocznie.

Nad czym pracuje resort

Pracami zajmuje się Grupa zadaniowa ds. przeciwdziałania szarej strefie w sektorach budowlanym oraz handlu i naprawy pojazdów samochodowych, działająca w ramach Międzyresortowego Zespołu do spraw Przeciwdziałania Szarej Strefie.

Na obecnym etapie bierzemy pod uwagę m.in. ewentualne zmiany regulacji w zakresie zasad wystawiania faktur i paragonów w odniesieniu do niektórych usług poprzez odstąpienie od kryterium wartości czy statusu nabywcy. Rozważamy również możliwość rozszerzenia czy też wykorzystania informacji zamieszczanych w dzienniku budowy oraz analizujemy kwestię płatności bezgotówkowych, jak i wykorzystywania rachunków firmowych w prowadzonej działalności.

— czytamy w stanowisku Ministerstwa Finansów.

Grupa analizuje też rozwiązania mające wzmocnić monitorowanie obszaru zatrudnienia, zwiększyć przejrzystość finansową transakcji oraz uściślić współpracę organów Krajowej Administracji Skarbowej z organami nadzoru procesu budowlanego. Rozpatrywane są również działania edukacyjne, nakierowane na zmianę postaw społecznych i budowanie partnerstwa z obywatelami w identyfikowaniu nadużyć.

Co mówią dane GUS

Ministerstwo zaznacza, że nie prowadzi w tym zakresie odrębnych badań ani nie sporządza własnych prognoz, korzystając w analizach z danych Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie z pomiarami GUS branża budowlana jest drugą co do wielkości w Polsce pod względem szarej strefy, a jej udział w całym obszarze budownictwa wyniósł w 2024 roku 1,5 proc. PKB.

Z badań GUS wynika, że udział tzw. gospodarki nieobserwowanej (w tym legalnej, lecz ukrywanej, jak i nielegalnej) w PKB maleje. W latach 2021–2024 wyniósł kolejno 12,5 proc., 11,3 proc., 10,2 proc. i 9,9 proc., w tym sekcja budownictwo odpowiadała za odpowiednio 2,3 proc., 1,9 proc., 1,4 proc. i 1,5 proc. PKB.

— wylicza Krzysztof Jedlak, rzecznik prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Rzecznik dodaje, że niezmiennie największy udział w gospodarce nieobserwowanej mają jednostki prowadzące działalność handlową, budowlaną oraz obsługę rynku nieruchomości. Remontami i naprawami budowlano-instalacyjnymi zajmowało się 18,7 proc. osób przyznających się do pracy nierejestrowanej, a kolejne 5,6 proc. deklarowało taką pracę w usługach budowlanych i instalacyjnych — łącznie 24,3 proc.

Badanie: co trzeci klient bez dokumentu

Z raportu „Doświadczenia Polaków z fachowcami. Edycja 2026, część I”, przygotowanego przez UCE Research i platformę Fachurra.pl, wynika, że 32,6 proc. konsumentów korzystających z usług fachowców najczęściej rozlicza się bez żadnego dokumentu. Uwzględniono ekipy remontowe, osoby wykonujące prace wykończeniowe, stolarzy, hydraulików, elektryków oraz tzw. złote rączki.

Paragon lub fakturę jednoznacznie wskazuje 26,9 proc. badanych, choć łącznie jakikolwiek dokument otrzymuje 58,7 proc. 17,7 proc. klientów nie dostało żadnego dokumentu i sprawa ta nie była wcześniej przedmiotem ustaleń. Jak podaje Polska Agencja Prasowa, badanie przeprowadzono metodą ankiet internetowych wśród 865 osób korzystających z usług fachowców.

Autorzy raportu przestrzegają przed prostym utożsamieniem braku dokumentu z szarą strefą — ankieta nie sprawdzała, czy wykonawca wykazał przychód i zapłacił podatek.

Wyniki te wskazują, że w około połowie przypadków klient nie otrzymuje dokumentu potwierdzającego transakcję. Nie oznacza to jednak, że połowa wartości rynku znajduje się w szarej strefie, ani że od całej tej kwoty nie zapłacono podatku.

— zaznacza dr Grzegorz Poniatowski, partner Syntesia Policy & Economics, kierownik badania luki VAT w krajach UE realizowanego na zlecenie Komisji Europejskiej.

Ekspert dodaje, że jeśli przyjąć, iż problem jest szczególnie skoncentrowany w usługach dla gospodarstw domowych — bo w relacjach między firmami możliwości ukrywania sprzedaży są mniejsze — można bardzo orientacyjnie mówić o szarej strefie odpowiadającej mniej więcej jednej czwartej obrotów całej branży remontowo-budowlanej.

Marek Zieliński, były dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej we Wrocławiu, ocenia, że tak wysoki udział rozliczeń bez dokumentu powinien być traktowany jako sygnał ostrzegawczy, ale nie jako dowód, że wszystkie te transakcje należały do szarej strefy. Za niepokojącą uznaje przede wszystkim społeczną akceptację modelu „taniej bez rachunku”, który przenosi ryzyko także na klienta — w razie sporu może on mieć trudności z udowodnieniem zakresu prac, uzgodnionej ceny, dokonania zapłaty czy odpowiedzialności wykonawcy za wady.

Ile pieniędzy jest w grze

Autorzy raportu oszacowali możliwą skalę finansową zjawiska. W wariancie centralnym przyjęto udział potencjalnie nieujawnionego obrotu na poziomie około 12 proc. wartości analizowanego rynku. Przy roboczej bazie 54,6 mld zł, wyprowadzonej z danych o wydatkach gospodarstw domowych za 2024 rok z wykorzystaniem wag HICP, daje to około 6,6 mld zł rocznie.

Nie jest to wysokość niezapłaconych podatków ani strata budżetu państwa. W modelu uwzględniono możliwość, że tylko część deklarowanych rozliczeń bez dokumentu wiąże się z nieujawnieniem przychodu, a korzystający z nich klienci zlecają przeciętnie prace o niższej łącznej wartości.

— podkreśla Paweł Szumlański z platformy Fachurra.pl.

Analitycy UCE Research szacują, że przy tej samej bazie pozostałe rozpatrywane warianty dają około 5,9–8,4 mld zł potencjalnie nieujawnionego obrotu rocznie. Zastrzegają, że to zakres wynikający ze zmiany założeń modelu, a nie statystyczny przedział ufności.

Poniatowski wskazuje, że jeżeli część obrotu w szarej strefie powinna podlegać ośmioprocentowej stawce VAT, potencjalny ubytek dochodów z tego podatku można w skrajnym wariancie liczyć na około 4 mld zł. Traktuje tę kwotę raczej jako górną granicę niż centralny szacunek — nie każda transakcja bez dokumentu oznacza nieodprowadzony VAT od wartości usługi, nie każdy wykonawca nienaliczający VAT odlicza go od swoich zakupów, a część małych wykonawców korzysta ze zwolnienia podmiotowego.

Druga diagnoza: nie kontrola, lecz opodatkowanie

Odmiennie przyczyny zjawiska widzi prof. Witold Modzelewski, prezes Instytutu Studiów Podatkowych i były wiceminister finansów. Jego zdaniem problem leży nie w niedostatecznym nadzorze, lecz w samej konstrukcji opodatkowania usług remontowych dla ludności.

Musimy powrócić do najprostszej zasady, czyli remont mieszkania to nie jest dochód podatnika — osoby fizycznej, tylko koszt jego życia, tak jak wydatki na większość usług medycznych. Obecnie nie tylko nie mamy instrumentów premiujących fakturowanie usług dla ludności związanych z nieruchomościami, ale też ciągle utrudniamy sytuację wystawcom dokumentów.

— podkreśla prof. Witold Modzelewski, prezes Instytutu Studiów Podatkowych, były wiceminister finansów.

Były wiceminister szacuje przy tym potencjalny efekt uszczelnienia wyżej niż pozostali eksperci.

W grupie fakturujących mniej więcej 60 proc. jest zwolnionych podmiotowo z VAT, a 40 proc. stanowią VAT-owcy. Gdybyśmy osiągnęli wskaźnik fakturowania na poziomie 80 proc., bo nigdy nie będzie 100 proc., to przy stawce 8 proc. VAT moglibyśmy spokojnie przyjąć dodatkowe dochody roczne powyżej 5 mld złotych.

— podsumowuje Modzelewski.

Mechanizm, który opisuje, nazywa efektem ciągnionym: wykonawca opodatkowany kupuje towary opodatkowane, bo przysługuje mu odliczenie podatku, natomiast ten, który nie wystawia faktury za usługę, kupuje na potrzeby jej wykonania towary nieopodatkowane.

Źródło: Ministerstwo Finansów, GUS, raport „Doświadczenia Polaków z fachowcami. Edycja 2026, część I” (UCE Research, Fachurra.pl)