Znikająca Polska lokalna. 70 proc. gmin skurczyło się w dwie dekady o co najmniej 10 proc.

Od 2004 do 2024 roku depopulacja dotknęła 70 proc. gmin w Polsce, a ponad połowa z nich straciła więcej niż 10 proc. mieszkańców — wynika z opublikowanego w środę raportu Polskiego Instytutu Ekonomicznego „Znikająca Polska lokalna. Finansowe skutki depopulacji gmin”. Wyludnianie obciąża finanse samorządów podwójnie: podnosi jednostkowe koszty usług publicznych i ogranicza dochody lokalnych budżetów. W 24 proc. gmin koszty edukacji, administracji i pomocy społecznej przekraczały już w 2024 roku wartość wszystkich dochodów własnych. Proces będzie postępował — GUS prognozuje spadek liczby ludności Polski o 13,9–24,3 proc. do 2060 roku względem stanu z 2024 roku.

Polska wyludnia się od styków województw

Spadek liczebności populacji to jedno z najpowszechniejszych zjawisk demograficznych w Polsce. W ostatnim dwudziestoleciu 70 proc. gmin zanotowało spadek liczby ludności, z czego 52 proc. straciło więcej niż 10 proc. mieszkańców, a w 120 gminach ubytek sięgnął od 20 do nawet 35 proc. Dodatnią lub względnie stabilną dynamikę ludności notują głównie strefy podmiejskie dużych miast, a w ujęciu regionalnym populacja spada wszędzie poza województwami pomorskim, wielkopolskim i małopolskim.

Wyludniają się głównie obszary położone między kolejnymi centrami regionalnymi, a więc będące na stykach województw. Największy spadek liczby mieszkańców dotyka wschodnie części województw podlaskiego i lubelskiego. Depopulacja jest jednocześnie zjawiskiem samonapędzającym się. Rosnąca odległość od większych miast sprawia, że maleje dostępność miejsc pracy, usług i infrastruktury. W efekcie ogranicza się lokalny popyt, spada liczba podmiotów gospodarczych, a mieszkańcy są jeszcze bardziej skłonni do wyjazdu

— wskazuje dr Agata Mróz, doradca z Zespołu Analiz Procesów Społecznych w PIE.

Efekt nożyc: mniej ludzi, wyższe koszty na głowę

Wyludnianie generuje w lokalnych finansach tzw. efekt nożyc — z jednej strony rosną jednostkowe wydatki na usługi publiczne, z drugiej spadają wpływy do budżetu. Wydatki nie maleją proporcjonalnie do ubytku populacji, bo ten sam koszt rozkłada się na coraz mniejszą liczbę osób. Wydatki na administrację w przeliczeniu na mieszkańca wzrosły w latach 2015–2024 we wszystkich grupach gmin, ale w jednostkach najgłębiej dotkniętych depopulacją o 88,6 proc. — wobec 48,2 proc. w gminach, w których liczba ludności rosła.

Podobny mechanizm działa w oświacie: w latach 2004–2024 wydatki w przeliczeniu na ucznia rosły szybciej w gminach wyludniających się, co wynika ze sztywnych kosztów organizacji sieci szkolnej, utrzymania budynków i zatrudnienia nauczycieli, rozkładających się na coraz mniejszą liczbę dzieci. Rosną też koszty pomocy społecznej — w gminach najgłębiej depopulacyjnych niemal dwa razy szybciej niż w gminach o rosnącej liczbie mieszkańców, przede wszystkim na skutek starzenia się populacji.

Ukryty podatek, który spłaca też budżet centralny

Spadek liczby mieszkańców ogranicza wpływy podatkowe — do końca 2024 roku udziały w podatku dochodowym mieszkańców stanowiły około 30–40 proc. dochodów własnych gmin. Jak podkreśla PIE, większe znaczenie niż sam ubytek ludności ma towarzyszący mu spadek liczby osób aktywnych zawodowo, ograniczenie przedsiębiorczości i obniżenie poziomu kapitału ludzkiego. W efekcie w 24 proc. gmin koszty edukacji, administracji i pomocy społecznej przekraczały w 2024 roku wartość wszystkich dochodów własnych, a brakującą część uzupełniają transfery z budżetu państwa.

Na depopulację można spojrzeć jako na specyficzny rodzaj kosztu fiskalnego, który działa powoli, stopniowo ograniczając zdolności samorządów do generowania własnych wpływów budżetowych. W tym sensie depopulacja funkcjonuje jako mechanizm długookresowego zmniejszania się potencjału dochodowego gmin. Co istotne, bieżące decyzje władz lokalnych mają w dużej mierze niewielki wpływ na rozmiar tej luki, które wynika przede wszystkich ze procesów demograficznych o charakterze strukturalnym. Chociaż transfery zewnętrzne, głównie z budżetu państwa, mogą częściowo złagodzić skutki tych procesów, to nie są w stanie zatrzymać rosnącego kosztu jednostkowego świadczonych przez gminy usług publicznych. W efekcie depopulacja będzie powodowała także obciążenie budżetu centralnego

— komentuje dr Mróz.

Zarządzanie kurczeniem zamiast odwracania trendu

Międzynarodowe doświadczenia przytaczane w raporcie pokazują, że nie wykształcił się jeden uniwersalny model reagowania na depopulację. Wspólnym elementem wielu strategii jest jednak stopniowe przesuwanie ciężaru z prób odwrócenia trendów demograficznych na adaptację do nowych warunków. PIE wymienia cztery grupy rozwiązań łagodzących skutki wyludniania: dostosowywanie infrastruktury i usług publicznych do mniejszej liczby mieszkańców, rozwijanie współpracy międzygminnej, konsolidację terytorialną jednostek samorządowych oraz modyfikację systemów finansowania samorządów tak, aby uwzględniały koszty zmian demograficznych.

Raport PIE wycenia to, o czym w debacie o demografii mówi się zwykle ogólnikami: puste kołyski mają swój kurs wymiany na złotówki i płaci go każdy — także mieszkaniec metropolii, bo rachunek za wyludnioną gminę ostatecznie trafia do budżetu centralnego. Najbardziej gorzka jest konstatacja, że samorządy są wobec tego procesu niemal bezradne: wójt może zarządzać kurczeniem się mądrzej lub gorzej, ale nie zatrzyma go żadną lokalną strategią. To przesuwa odpowiedzialność tam, gdzie ona faktycznie leży — na politykę państwa wobec rodzin, mieszkalnictwa i rozmieszczenia miejsc pracy. Międzynarodowa recepta „adaptacji do kurczenia się” jest uczciwa księgowo, ale kryje się w niej ryzyko samospełniającej się prognozy: gmina, z której państwo wycofuje szkołę, pocztę i połączenie kolejowe, wyludnia się już nie z powodów demograficznych, lecz decyzyjnych. Skoro depopulacja jest ukrytym podatkiem, to warto policzyć również, ile kosztowałaby polityka, która traktuje polską prowincję nie jak pozycję do restrukturyzacji, ale jak tkankę, z której naród — ta rodzina rodzin — wyrasta. Druga strona tego rachunku na razie nie powstała.

Źródło: Polski Instytut Ekonomiczny, raport „Znikająca Polska lokalna. Finansowe skutki depopulacji gmin”