Pięć miesięcy na papierze, siedem lat w praktyce. Nadmierny formalizm spowalnia pracę regulatorów

Zaledwie 3 proc. postępowań antymonopolowych przed UOKiK kończy się w ustawowym terminie, a średni czas ich trwania wynosi od 12 do 19 miesięcy — przy ustawowych pięciu — wynika z raportu Centrum Strategii Rozwojowych, który obejmuje działalność czterech regulatorów: UOKiK, URE, UKE i UTK. Autorzy oceniają, że polskie organy nadzoru prawidłowo wypełniają swoją systemową rolę, ale sposób egzekwowania przepisów wymaga zmian: mniej formalizmu, więcej dialogu z rynkiem i obowiązkowa ocena skutków decyzji, których waga sięga setek milionów złotych.

Formalizm barierą dla 78 proc. firm

Diagnoza raportu nie podważa sensu istnienia regulatorów — problemem nie jest ani ich obecność, ani zakres uprawnień, lecz sposób działania. Nadmierny formalizm postępowań za istotną barierę w prowadzeniu działalności uznaje 78,1 proc. przedsiębiorców. Najdłuższe z analizowanych postępowań antymonopolowych przed UOKiK trwało 69 miesięcy, a 43 proc. decyzji urzędu jest zaskarżanych do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Polskie urzędy nadzoru pełnią bardzo ważną systemową funkcję, ale ich praca wymaga pewnych korekt. Potrzebne jest mniej formalizmu. Raport Centrum Strategii Rozwojowych wskazuje na zasadę pisemności jako zbyt rozbudowaną i generalnie popieram ten kierunek. Jednocześnie polskie urzędy nadzoru i regulacje nie powinny być nadmiernie wycofywane z rynku. Zapewniają konsumentom silną pozycję względem biznesu, odporność państwa i strategiczne bezpieczeństwo

— powiedział agencji Newseria Piotr Głowacki, doradca prezydenta RP ds. gospodarczych, dodając, że prezydent Karol Nawrocki popiera kierunek deregulacyjny, a zmian wymaga też precyzyjne określenie ram kompetencyjnych poszczególnych urzędów.

Kompetencyjny chaos to osobny wątek raportu: w Polsce nie ma systemowego mechanizmu rozstrzygania nakładających się uprawnień regulatorów, zanim dojdzie do sporu — w efekcie ta sama praktyka rynkowa może być oceniana przez dwa organy według różnych standardów. Dla kontrastu autorzy wskazują Wielką Brytanię, gdzie w latach 2023–2024 żadna sprawa w systemie współdzielenia kompetencji nie skończyła się sporem, oraz Niemcy, gdzie urząd antymonopolowy i regulator sieciowy mają wspólny dokument o podziale zadań.

Decyzje warte setki milionów — bez oceny skutków

Najbardziej zaskakujące ustalenie dotyczy tego, czego w systemie nie ma wcale. Żaden z czterech analizowanych organów nie prowadzi systematycznej oceny skutków swoich decyzji po ich wdrożeniu — i żaden przepis tego nie wymaga. Ocena skutków regulacji obejmuje ustawy i rozporządzenia, ale nie decyzje administracyjne, choć taryfy zatwierdzane przez URE dotyczą kilkunastu milionów odbiorców, a kary UOKiK sięgają setek milionów złotych. Według przywołanych w raporcie danych OECD formalną ewaluację ex post prowadzi tylko 23 proc. ze 149 badanych regulatorów w 42 krajach.

Dzisiaj nie mają też możliwości oceny wpływu swoich decyzji na rynek, zarówno zanim je podejmą, jak i już po ich podjęciu, a często mówimy o decyzjach, których waga sięga setek milionów złotych

— podkreślił Radosław Żydok, ekspert Centrum Strategii Rozwojowych, postulując, by regulatorzy mogli prowadzić większy dialog z rynkiem i nie skupiali się wyłącznie na karaniu, lecz pomagali przedsiębiorcom szukać dobrych ścieżek.

Żydok zastrzega przy tym, że oceniając urzędy, trzeba być fair: skoro dokłada się im obowiązków — jak URE, które od 2025 r. reguluje już piąty rynek, wodorowy — powinny za tym iść zasoby. Sam urząd w sprawozdaniu za 2025 r. wskazuje na niedofinansowanie, braki kadrowe i rotację pracowników sięgającą średnio 10 proc. rocznie przy 433 zatrudnionych.

Na przewlekłości traci też konsument

Wbrew pozorom spór nie toczy się na linii „urzędy kontra biznes” — na długich postępowaniach tracą również ci, których regulatorzy mają chronić. Jeśli decyzja zapada po 12–69 miesiącach od naruszenia, praktyka może przez cały ten czas wyrządzać szkody, a przy milionach poszkodowanych skumulowana strata potrafi wielokrotnie przewyższyć wysokość kary. Skalę działalności UOKiK pokazują dane za 2025 r.: 900 decyzji, 1,15 mld zł kar, w tym 545 mln zł za naruszanie zbiorowych interesów konsumentów; według urzędu jego działania przyniosły konsumentom co najmniej 160 mln zł przysporzeń.

Konsumenci oczekiwaliby w stosunku do organów nadzoru szybszego rozpatrywania spraw, które często ciągną się latami, zwłaszcza jeżeli dotyczy to kwestii związanych z sądami branżowymi. Po drugie, lepszej przejrzystości przepisów, ich większej egzekwowalności i wreszcie dostępności do programów, które pozwalają na weryfikację przedsiębiorców, którzy świadczą usługi w internecie bądź wysyłkowo

— przekonywał dr Tomasz Sińczak, prezes Fundacji Forum Konsumentów.

Telekomunikacja pokazała, że się da

Raport nie jest jednak aktem oskarżenia — zawiera też historię sukcesu. Udział Orange Polska w detalicznym rynku stacjonarnego internetu spadł z 60 proc. w 2006 r. do poniżej 23 proc. w 2024 r., zasięg światłowodu FTTH sięgnął 75,4 proc. gospodarstw domowych (przy średniej unijnej 64 proc.), a dostęp do sieci VHCN ma 81,1 proc. gospodarstw — co Centrum wiąże m.in. z regulacją ex ante prowadzoną przez UKE. Rynek dojrzał na tyle, że w 2025 r. prezes UKE rozpoczął konsultacje ws. deregulacji Orange na rynkach hurtowych i przejścia do nadzoru ex post.

Nastawienie na rozwiązania sankcyjne jest nadmierne. Należy przestawić ten sposób myślenia i bardziej pójść w stronę rozwiązań ex ante, czyli takich, które komunikują rynkowi, jakie powinny być reguły czy zasady postępowania

— ocenił Michał Czarnik, ekspert ds. regulacji Instytutu Sobieskiego, według którego tezy o systemowym hamowaniu konkurencyjności przez polskie urzędy postawić nie można — choć zdarzają się sprawy budzące wątpliwości, jak działania UTK, po których prywatny przewoźnik wycofał się w tym roku z usług.

Kolejowy wątek ilustruje w raporcie przypadek czeskiego RegioJet: na decyzję UTK przewoźnik czekał ok. 19 miesięcy i ostatecznie dostał zgodę na cztery z 15 wnioskowanych par pociągów, a zastosowany test równowagi ekonomicznej — zdaniem Centrum — chronił dominującego uczestnika rynku.

Wśród rekomendacji znalazły się: dialog prewencyjny z przedsiębiorcami przed wszczęciem formalnego postępowania, lepsza koordynacja między regulatorami, wzmocnienie kadrowe Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz obowiązkowa ewaluacja najważniejszych decyzji po wdrożeniu — tych o wpływie na rynek powyżej 100 mln zł rocznie lub dotyczących ponad 500 tys. adresatów. To propozycja mieszcząca się w duchu, który jest bliski i tej redakcji: nie mniej państwa na rynku, ale państwo sprawniejsze — bo silny regulator, który orzeka po siedmiu latach, chroni w praktyce tylko naruszycieli.

Źródło: Newseria / Centrum Strategii Rozwojowych