Kooperatywa mieszkaniowa: ustawa jest, mieszkań nie ma

Ponad trzy lata po wejściu w życie ustawy o kooperatywach mieszkaniowych formuła, która miała stać się trzecią drogą między zakupem mieszkania od dewelopera a najmem, pozostaje na rynku zjawiskiem marginalnym. Jak wynika z analizy przepisów ustawy z 4 listopada 2022 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 28) oraz doświadczeń pierwszych grup próbujących z niej skorzystać, regulacja stworzyła ramy prawne, ale nie dała kooperatywom dwóch rzeczy, bez których budować się nie da: pieniędzy i gruntów.

Co obiecywała ustawa

Przepisy, które weszły w życie 1 marca 2023 r., po raz pierwszy zdefiniowały w polskim prawie kooperatywę mieszkaniową. To grupa co najmniej trzech osób fizycznych, które na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego wspólnie realizują inwestycję mieszkaniową na własne potrzeby — bez marży dewelopera i bez pośredników. Rządowe uzasadnienie projektu obiecywało obniżenie kosztów uzyskania mieszkania o 20–30 proc. w porównaniu z zakupem na rynku deweloperskim.

Ustawa uregulowała także zasady zbywania kooperatywom nieruchomości z gminnego zasobu — z możliwością bonifikaty i rozłożenia ceny na raty. I właśnie w tym miejscu zaczyna się problem, bo kluczowe słowo brzmi: możliwość.

Grunt, którego nie ma

Ustawodawca nie nałożył na gminy żadnego obowiązku wydzielania działek pod kooperatywy. Samorząd może ogłosić przetarg ograniczony dla kooperatyw, może udzielić bonifikaty, może rozłożyć płatność na raty — ale równie dobrze może nie zrobić nic. W praktyce większość gmin wybiera to drugie, bo sprzedaż gruntu na wolnym rynku, deweloperowi i za pełną cenę, jest dla budżetu po prostu korzystniejsza. Bez presji ustawowej i bez rekompensaty z budżetu centralnego za udzielone bonifikaty samorządy nie mają ekonomicznego powodu, by wspierać formułę, która nie przynosi im dochodu.

Efekt jest przewidywalny: kooperatywy konkurują o działki na rynku komercyjnym z deweloperami dysponującymi zespołami analityków i liniami kredytowymi. Ten pojedynek grupa kilku rodzin przegrywa jeszcze przed pierwszą licytacją.

Pieniądze, których nikt nie pożyczy

Druga luka jest równie fundamentalna. Ustawa nie stworzyła żadnego dedykowanego instrumentu finansowego dla kooperatyw. Grupa osób fizycznych, która nie jest ani spółką, ani spółdzielnią, ani deweloperem, jest dla banku komercyjnego klientem z kategorii „zbyt skomplikowane”. Kredyt hipoteczny na nieistniejący jeszcze budynek, budowany wspólnie przez kilkanaście gospodarstw domowych o różnej zdolności kredytowej, nie mieści się w standardowych procedurach oceny ryzyka. Banki takich produktów w ofercie nie mają, a ustawa nie dała im żadnego powodu, by je stworzyć — nie przewidziano gwarancji, poręczeń ani preferencyjnej linii kredytowej.

W rezultacie kooperatywa w polskim wydaniu to formuła dla osób, które dysponują gotówką lub indywidualną zdolnością kredytową wystarczającą na sfinansowanie budowy. Czyli dokładnie dla tych, którzy poradziliby sobie na rynku również bez ustawy.

Jak to robią Wiedeń, Zurych i Berlin

Miasta, które stawiane były za wzór podczas prac nad polską ustawą, rozwiązały oba problemy systemowo. Wiedeń od dekad prowadzi aktywną politykę gruntową: miasto skupuje i utrzymuje bank ziemi, a działki pod budownictwo wspólnotowe i społeczne przekazuje w konkursach, w których kryterium nie jest wyłącznie cena, lecz jakość projektu i model zarządzania. Do tego dochodzi tani, długoterminowy kapitał publiczny uzupełniający wkłady mieszkańców.

Zurych poszedł jeszcze dalej — po referendum z 2011 r. miasto przyjęło cel zwiększenia udziału mieszkań spółdzielczych i non profit do jednej trzeciej zasobu. Spółdzielnie otrzymują grunty w dzierżawie wieczystej na kilkadziesiąt lat, co eliminuje z kosztów inwestycji najdroższy składnik: zakup ziemi.

Berlin z kolei rozwinął komunalne prawo pierwokupu, wykorzystywane w dzielnicach objętych ochroną przed gentryfikacją. Gdy kamienica trafia na sprzedaż, miasto lub wskazany przez nie podmiot — w tym organizacje lokatorskie — może wejść w transakcję na warunkach wynegocjowanych przez strony. Orzecznictwo federalne ograniczyło w ostatnich latach stosowanie tego narzędzia, ale sama logika pozostała: lokatorzy nie są skazani na rolę biernych obserwatorów obrotu nieruchomościami, w których mieszkają.

Wspólny mianownik wszystkich trzech modeli jest oczywisty: państwo lub miasto aktywnie dostarcza grunt i kapitał, a nie tylko definiuje pojęcia w ustawie.

Czego brakuje polskiej ustawie

Jeśli formuła kooperatywy ma przestać być martwym przepisem, potrzebne są trzy korekty. Pierwsza to finansowanie: preferencyjny kredyt Banku Gospodarstwa Krajowego pokrywający wkład budowlany członków kooperatywy, z gwarancją Skarbu Państwa, spłacany po zakończeniu inwestycji na zasadach zbliżonych do kredytu hipotecznego. BGK obsługuje już programy wsparcia budownictwa społecznego, więc infrastruktura instytucjonalna istnieje.

Druga korekta to grunty: obowiązkowa, określona ustawowo pula nieruchomości z zasobu gminnego przeznaczana wyłącznie pod kooperatywy i budownictwo wspólnotowe — z rekompensatą dla samorządów za bonifikaty, tak by wsparcie kooperatyw przestało być dla gmin czystym kosztem.

Trzecia korekta ma charakter systemowy. Polski rynek mieszkaniowy zmierza w stronę duopolu: własność kupowana od dewelopera na kredyt albo najem od funduszu inwestycyjnego skupującego całe budynki. Kooperatywa — tańsza od pierwszej opcji i dająca stabilność, której nie zapewnia druga — mogłaby być realną trzecią drogą. Ale trzecia droga wymaga asfaltu, a nie tylko znaku drogowego. Na razie ustawodawca postawił znak.

Źródło: opracowanie własne na podstawie Dz.U. z 2023 r. poz. 28