Ustawa z 7 lipca 2023, której większość przepisów weszła w życie 24 września zmienia podstawowej instytucje związane z zagospodarowaniem przestrzennym w Polsce. Zmiany są tak poważne i wprowadzane w tak szybkim tempie, że zasługują na miano rewolucji – przekonuje mecenas Wojciech Koźmiński, radca prawny, head of Poznań Desk warszawskiej kancelarii Jabłoński Koźmiński i Wspólnicy Adwokaci i Radcowie Prawni.

Kamil Śliwiński, redakcja PKB24: Dlaczego ta nowelizacja zasługuje na miano rewolucji? 

Mecenas Wojciech Koźmiński: Przede wszystkim jest to nowelizacja kompleksowa, która zmienia nie tylko poszczególne definicje, nie tylko wprowadza pewne proceduralne zmiany, ale która generalnie redefiniuje sposób regulacji zagospodarowania przestrzennego w Polsce. Nie tylko pojawią nowe instytucje i sposoby regulacji, ale przede wszystkim będą uzupełniać lub nawet zastępować to z czym mieliśmy do czynienia do tej pory. 

Ta rewolucyjność ma kilka aspektów. Pierwszym jest waga tych zmian, drugą – ich szybkie wdrożenie. Do tego dochodzi taka kwestia, że dotkną one terytorium całego kraju, czyli te zmiany będą miały charakter gruntowny i wręcz ustrojowy. 

KŚ: Czy mógłby Pan nakreślić, jakie instytucje funkcjonowały do tej pory?

WK: Dotychczas funkcjonowało to w mniej więcej takim schemacie: 

Mieliśmy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. To był taki akt planistyczny, który obowiązywał w każdej z gmin, nie był to jednak akt prawa miejscowego. Był to fundamentalny akt planistyczny który de facto wiązał organy administracji publicznej, które co do założenia miały w każdym miejscu w Polsce wprowadzać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (w skrócie MPZP). MPZP z kolei już takim aktem prawa miejscowego jest i często ma decydujące znaczenie przy realizacji inwestycji. Ustawodawca przewidział do tej pory, że jeśli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na danym terenie nie został uchwalony przez gminę, to w takim razie jego, swego rodzaju doraźnym, indywidualnym substytutem miała być decyzja o warunkach zabudowy zwana potocznie wuzetką.

W praktyce wyszło tak, że tych miejscowych planów wcale aż tak dużo nie ma. W wielu gminach, nie tylko mniejszych, bo też w dużych miastach, są tereny, gdzie nie obowiązuje żaden MPZP, więc buduje się właśnie w oparciu o wuzetki, czyli decyzje o warunkach zabudowy. 

Więc dotychczas aby dostać pozwolenie na budowę, trzeba było przedstawić albo wuzetkę, a w przypadku istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać, że funkcja, przeznaczenie terenu i parametry inwestycji są zgodne z jego zapisami.

KŚ: Jakie więc faktyczne znaczenie miało dotychczas studium?

WK: Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy de facto nie miało znaczenia kluczowego. Ono bardziej obligowało sam samorząd, wskazywało w jaki sposób gmina ma rozwijać się pod kątem urbanistycznym, architektonicznym. Studium miało dość dziwny pod kątem praktycznym charakter, bo ono nie wiązało bezpośrednio inwestora. I dlatego też w ramach tej nowelizacji ono tak naprawdę kończy swój żywot jako instytucja i zostaje zastąpione. 

KŚ: Co to za nowa instytucja która ma za zadanie zastąpić studium?

WK: Zamiennikiem studium stanie się plan ogólny. W zasadzie stanie się on czymś więcej niż studium, bo będzie stanowił akt prawa lokalnego. Oznacza to, że będzie powszechnie obowiązywał na terenie danej gminy. To z kolei prowadzi do tego, że zmienia się także charakter wszystkich innych aktów, czyli również miejscowego planu zagospodarowania i decyzji o warunkach zabudowy. Tą ostatnią od początku 2026 roku będzie można uzyskać już tylko na okres 5 lat i to tylko o ile obowiązuje już plan ogólny a ona sama jest z nim zgodna. 

Plan ogólny będzie więc znacznie bardziej konkretnym aktem, bardziej przypominającym MPZP niż dawne studium, a to dlatego że będzie wiązał organ. Będziemy więc mieli teraz takie stopniowe, ale 2 akty prawa lokalnego. Jeśli nie będzie w planie ogólnym wskazanego na przykład terenu uzupełnienia zabudowy to może się okazać się, że wówczas plan ogólny nie przewiduje możliwości wydawania wuzetek i wówczas decyzji o warunkach zabudowy w ogóle nie będzie można uzyskać. Charakter wuzetek się zmienia, będą wydawane tylko na okres 5 lat a ponadto już nie będzie tak, że otrzyma się ją wszędzie tam gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teraz trzeba będzie przy podejmowaniu zamierzenia inwestycyjnego badać nie tylko czy jest MPZP i jaka jest jego treść, ale brać pod uwagę także ten plan ogólny. 

KŚ: Jakie inne nowe instytucje wprowadza ta nowelizacja?

WK: Co do innych instytucji, na które bardzo warto zwrócić uwagę to jest to przede wszystkim Zintegrowany Plan Inwestycyjny. Może on stanowić część albo w niektórych przypadkach nawet całość miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest on jednak uchwalany w dość specyficznej formie, bo jest to jakby rodzaj MPZP, który będzie uchwalony dla terenów gdzie gmina porozumiała się z większym inwestorem lub inwestorami działającymi w tym zakresie wspólnie (np. z deweloperami). 

Może być to na przykład taka sytuacja: większy inwestor będzie chciał postawić na terenie gminy np. zakład produkcyjny albo duże osiedle. Okazuje się, że na terenie gminy nie ma miejscowego planu zagospodarowania albo jest, ale ten teren w jakiś inny sposób jest ujęty, więc trzeba przeprowadzić procedurę zmiany tego MPZP. 

Celem ZPI jest usprawnienie procesu tworzenia planów jak i sprawienie, by rozmowy inwestora z gminą przebiegły transparentnie a nie w jakiś taki fasadowy, lobbingowy sposób. W wyniku negocjacji z gminą może być zawarta tak zwana umowa urbanistyczna w ramach której inwestor planuje wybudować konkretną inwestycję, dajmy na to zakład produkcyjny czy nowe osiedle.  Za to gmina w ramach tego porozumienia, a później w ramach umowy urbanistycznej zmienia MPZP, czyli zmienia przepisy lokalne i wprowadza w życie właśnie ten zintegrowany plan inwestycyjny. 

Inwestor w ramach umowy urbanistycznej będzie mógł zobowiązać się do tego, żeby oprócz tej swojej inwestycji głównej zbuduje np. infrastrukturę towarzyszącą tej głównej inwestycji, chociażby w formie jakiegoś miejsca użyteczności publicznej np. placu zabaw czy innego obiektu z którego korzystać mogłaby cała wspólnota, cała gmina a nie tylko mieszkańcy tego jego nowego osiedla. Myślę, że ta jest bardzo ważna instytucja która pozytywnie wpłynie na transparentność. Mamy więc tutaj inwestora, wiemy czego on chce i co może dać w zamian. Cała Wspólnota może w jakiś sposób na tym zyskać. Moim zdaniem, w tym jest przyszłość planowania, zagospodarowania przestrzennego tej partycypacji i współpracy organów administracji publicznej i inwestorów prywatnych.

KŚ: Czy istnieje Pana zdaniem ryzyko, że instytucja Zintegrowanego Planu Inwestycyjnego może doprowadzić do zbytniego wzmocnienia pozycji inwestora, właśnie w kontekście lobbingu i tym podobnych działań?

WK: W teorii takie zagrożenie być może jest, bo tu faktycznie gmina będzie miała de facto wolną rękę pod kątem negocjacji z danym inwestorem czy inwestorami. Narzędzie zawsze może by zostać wykorzystane w różny sposób, nawet narzędzie do najlepszego celu może zostać użyte w nikczemny sposób i niezgodnie z przeznaczeniem. Natomiast wierzę, że zintegrowane plany inwestycyjne wzmocnią gminy jak i zaufanie mieszkańców do inwestorów. To jest bowiem przede wszystkim narzędzie do tego, żeby właśnie bardziej transparentny sposób realizować inwestycje i bardziej równoważyć interesy, żeby właśnie w większym stopniu korzystali na tym nie tylko inwestorzy, ale i gminy.  Nie widzę większych ryzyk, oczywiście zawsze może niestety dojść do patologii, ale osobiście jestem zwolennikiem tego rozwiązania. Nie ma tutaj zakulisowego jakiegoś lobbingu, tylko mamy przejrzyste negocjacje które będą podane do informacji publicznej.  

KŚ: Czy nowelizacja wprowadza zmiany także w tym zakresie?

WK: Tak, rejestr urbanistyczny ma być wprowadzony elektronicznie na zasadzie ogólnego dostępu, czyli każdy będzie mógł z niego korzystać bez wskazywania swojego interesu faktycznego lub interesu prawnego. Mówimy tutaj o stronie internetowej, podobnie jak w przypadku Biuletynu Informacji Publicznej. E-rejestr urbanistyczny prowadzony będzie przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, natomiast minister właściwy do spraw informatyzacji ma zapewnić funkcjonowanie tego systemu teleinformatycznego.

Znajdą się w nim wszelkie akty planistyczne jak i dokumenty planistyczne, które nie mają charakteru aktów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności prawa miejscowego, czyli wszelkiego rodzaju zamierzenia planistyczne samorządów. Obywatele będą więc w pełni poinformowani na temat tego co się dzieje, co jest w tej chwili uchwalane i co będzie uchwalane w przyszłości. 

W tej chwili dostęp do tych informacji formalnie jest publiczny, bo mamy jako obywatele możliwość dowiedzenia się jakie zamierzenia ma np. gmina, co się teraz dzieje czy jest jakiś plan procedowany, czy jest zmiana studium itp. Natomiast póki co jest to zdecentralizowane i nie mamy jednej wyszukiwarki, czy to na przykład decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o pozwoleniach na budowę. Znalezienie tego wszystkiego na własną rękę jest często bardzo trudne, a przynajmniej czasochłonne.

KŚ: Jakie zmiany dotyczące partycypacji społecznej wprowadza nowelizacja?

WK: Wprowadzony został termin interesariusza – osoby, która posiada interes, do sprawdzenia czy do weryfikacji i wzięcia udziału w całej procedurze planistycznej. Są to więc nie tylko osoby fizyczne, ale również osoby prawne i jednostki organizacyjne które nie posiadają osobowości prawnej. Wszystkie te osoby i podmioty będą brane pod uwagę jako ewentualni interesariusze, którzy mogą wziąć udział w konsultacjach społecznych. 

W pozytywnym sensie sformalizowano także kształt samych konsultacji społecznych. Zostały nałożone konkretne ramy prawne, w jaki sposób mają się odbywać. Konsultacje społeczne muszą więc być prowadzone przez okres co najmniej 28 dni. Zarówno przez pierwszych 7, jak i przez ostatnich 7 dni nie można prowadzić spotkań otwartych, paneli eksperckich i studyjnych, które miałyby wchodzić w meritum tych aktów planowanych które są procedowane. To wydaje się być bardzo pozytywnym rozwiązaniem. Pierwsze dni powinny bowiem służyć zapoznaniu się ze sprawą, jak te konsultacje wyglądają, dlaczego dane instytucje czy dane zapisy są brane pod uwagę i są procedowane. Z kolei z drugiej strony nie może być przecież też tak, że dopiero w tych ostatnich 7 dniach konsultacji człowiek się dowie meritum. Dlatego za słuszną należy uznać zasadę, że to w środku tych konsultacji odbywać się mają panele eksperckie czy spotkania.

Ponadto konsultacje społeczne mają być prowadzone w taki sposób, żeby każdy mógł wziąć w nich udział, czyli po standardowych godzinach pracy, żeby jak najwięcej osób zachęcić do wzięcia udziału w konsultacjach społecznych. Tak, żeby każdy miał prawo zgłosić swoje uwagi. To też umożliwi Radzie Gminy, urbanistom czy projektantom skonfrontowanie treści tych planów z uwagami ludności, a z drugiej strony wprowadzi sposób miękkiego wpływu mieszkańców na swoich radnych. 

Jest jeszcze jedna istotna zmiana związana z tą partycypacją. Mianowicie pojawił się przepis zgodnie z którym w przypadku osób fizycznych posiadających ograniczoną zdolność do czynności prawnych, prawo do partycypacji społecznej przysługuje bez zgody przedstawiciela ustawowego. Oznacza to, że wziąć udział w konsultacjach mogą także ci, którzy nie mają jeszcze ukończonego 18 roku życia. 

KŚ: Czy zmiany wprowadzone przez nowelizację tworzą jakieś nowe zagrożenia?

WK: Jestem zdania, że zmiany, o których rozmawiamy są pozytywne, mają upłynnić, usprawnić i usystematyzować jeszcze lepiej kwestie zagospodarowania i planowania przestrzennego, a przez to cały proces inwestycyjny jak i transparentność. 

Jednak dostrzegam zagrożenie związane z krótkim okresem wejścia w życie tych zmian. Wszystkie gminy w Polsce będą musiały wprowadzić plany ogólne do 1 stycznia 2026 roku i jeśli któraś tego nie zrobi to będzie miała duży problem. Nie będzie bowiem mogła wydawać decyzji o warunkach zabudowy. W takiej sytuacji faktycznie w niektórych gminach, w których nie obowiązują na przykład miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, może dojść do pewnego impasu, do tego że nie będzie można nowych inwestycji realizować. 

Część samorządowców zwracała w toku procesu legislacyjnego uwagę, że 2,5 roku to bardzo niewiele czasu. Wiąże się to też z kwestią ekonomiczną, bo gminy będą musiały przeznaczyć teraz pieniądze na przygotowanie planów ogólnych. To nie jest tak mały wydatek dla gmin, zarówno dla małych jak i paradoksalnie dla bardzo dużych miast. Wierzę jednak, że samorządy po uzyskaniu odpowiedniej pomocy ze strony państwa poradzą sobie z tym wyzwaniem.

Wywiad przeprowadził redaktor PKB24 Kamil Śliwiński